來源:李永生編輯


長期以來,政府平臺公司依托地方政府信用,通過公司化實體深入資本市場進行融資創新,為城市基礎設施籌集了大量的資金,有效促進了城市基礎設施和產業經濟發展。隨著我國政府投融資體制改革的深入,明確要求剝離融資平臺公司的政府融資功能,建立更加公開、透明、多元的政府融資供給體系。在這樣的新形勢下,政府平臺公司的融資創新需要新思路,即通過政府平臺公司信用、資產和項目上的重構,打造企業融資和項目融資雙平臺運作,進而實現政府平臺公司由“融資任務”向“投資責任”的戰略轉變。

根據統計,2018年上半年城投債發行規模較前年有較大下降,銀行信貸出現萎縮,信托、融資租賃、基金等也急劇減少,政府平臺公司融資面臨較大挑戰。同時,政府平臺公司也相繼出現出違約事件,如2018年年初云南省國有資本運營有限公司及其旗下子公司未能及時償還信托貸款本息,4月天津市市政建設開發有限責任公司資管計劃未能及時償付本息,6月內蒙古通遼市平臺某政信項目違約事件等等。種種跡象表明,政府平臺公司融資出現了系統性困難。之所以出現這樣的情況是因為政府平臺公司融資的基本面發生了重大變化。如果不了解這樣的深度變化,仍僅依靠單個金融工具的創新,只能是飲鴆止渴,甚至會導致平臺公司發生債務風險,帶來地方政府債務風險的激增。

一、政府平臺公司融資的特點

1994年分稅制改革和預算法頒發開始,為了彌補城市建設資金的不足,地方政府紛紛設立政府平臺公司進行多渠道、多工具、多層次的融資,并以平臺為主體開展城市基礎設施建設。

政府平臺公司在融資運作上主要有三個特點:

一是對接政府信用。

作為地方政府融資代理人,政府平臺公司獲得地方政府直接的信用支持,可以不依賴自身的資產及盈利能力就能獲取到各外部金融機構的融資資金。如不少市縣級政府平臺公司資產規模小、盈利差,卻能進行相當規模、持續的融資。

二是政府資產注入。

在政府平臺公司資本運作上,其不但前期對政府已有的土地、公益性資產進行直接注入,迅速做大企業資產規模;同時融資建設形成的城市設施資產持續進入平臺公司,推動資產負債表的擴張,不斷提升融資能力。

三是政府項目供應。

在項目獲取上,政府采取直接授權的方式向平臺公司持續供應城市基礎設施和相關產業發展項目,使得政府平臺公司融資具備充足的載體,由項目持續聚集形成資金池,實現高杠桿融資。

二、政府平臺公司融資新政策

近年來隨著50號文、87號文、資管新政等文件的陸續頒布,體現了國家在構建政府投融資體制上的轉變,即打造以政府債為主的直接融資,推動以提升項目運營效率、轉變政府職能的PPP模式的運用,強調公開、透明,降低地方政府債務風險。

在政策推動的新形勢下,政府平臺公司融資的基本面已經發生了整體性的變化,具體表現在:

1、政府信用層面上,要求政府平臺公司融資與政府信用切割,禁止政府以任何直接、間接形式為平臺公司融資行為提供擔保。此舉導致政府平臺公司融資規模、融資成本也受到較大影響。2016年以來城投債融資規模呈現下降趨勢,發行成本已經上漲到7%左右;且2018年集合信托投向基礎產業的資金規模較2017年出現明顯的下滑,資金成本則節節攀升至8%左右。

2、資產注入層面上,明確禁止政府土地儲備、公益性資產的注入,要求政府與平臺公司建立合規的資產交易關系。此舉導致政府平臺公司資產擴張出現停滯,甚至有些地方出現嚴重的資產萎縮。 

3、項目供應層面上,PPP模式的大范圍推廣應用導致大量基礎設施項目被社會資本方獲取,政府平臺公司項目載體數量受限,一定程度上限制了政府平臺公司的業務發展和盈利成長,其業務構建及融資均受到較大影響。   

三、新形勢下政府平臺公司融資創新思路

當前政府平臺公司融資面臨的是新形勢,要基于平臺轉型進行融資創新,需要“整體統籌規劃”、“單點創新突破”,實現信用、資產、項目上的重構,推動企業融資和項目融資雙平臺運作。

(一)信用建造

在新形勢下政府平臺公司不能直接對接政府信用,需要依托政府間接的信用支持,有效整合外部優質信用,并強化自身市場化公司信用,以此提升可持續融資能力。

政府平臺公司可以從以下三個方面來做好信用建造:

一是利用好政府間接信用。

政府平臺公司需要持續爭取股東方——地方政府在資本金、城市經營性資產、重點資源及項目上的支持,建立地方政府股東與平臺公司市場化的戰略支持、業務孵化運作機制。例如合肥市政府根據平臺公司承擔的投資責任,建立持續的資本金注入機制,大大提升了平臺公司的信用等級及融資能力。

二是整合外部優質信用。

政府平臺公司應積極引入央企、大型國企、省級平臺公司等優質信用主體,通過設立基金、成立合資公司、組成聯合體等形式進行合作,提升整體信用等級,有利于獲得大規模、低成本融資。例如汝州市城投公司即通過與河南省豫資公司合作設立合資的汝州建投公司,從而借助豫資公司的高信用水平順利獲得了銀行28億元的授信額度。

三是強化平臺自身信用。

在整合利用外部信用的同時,政府平臺公司應加強對優質資源和經營性資產的整合,提升運營能力,實現業務盈利。通過平臺公司自身良好的業務盈利及現金償還能力,實現自身融資的可持續性。例如,江東控股集團構建基建、公共事業、汽車制造、地產等多業務板塊,實現集團營業收入和盈利的增長,從而顯著提升企業自身信用等級。

(二)資產構建

在新形勢下簡單、粗放的資產注入已經不可持續,無法提升融資能力,甚至帶來合規風險。政府平臺公司需要做好整體性的資產構建,以業務戰略為目標,推動資產及業務整合、重組,做實、做強資產,提升公司盈利能力和融資能力。

政府平臺公司資產構建需要具體從以下三方面構建資產:

一是對政府經營性資產的整合重組。

目前地方政府仍存有部分經營性資產,需要在政府轉變職能的政策原則上,繼續推動優質經營資產注入平臺公司。地方政府需要對自身的資產進行梳理、清查,并根據平臺公司發展戰略及業務板塊構造,通過股權劃轉,政府劃撥、出讓出售等方式注入資產,擴大平臺公司資產規模和經營實力。

二是對公益性資產進行剝離或以PPP模式運作。

政府平臺公司需要根據新情況,對于公益性資產進行剝離,并換取政府方的資本金注入;還可以將公益性資產與經營性資產進行捆綁運作,通過PPP模式實現存量資產的盤活,引入優質合作伙伴,提升經營水平和盈利能力。

三是通過外部資產收購,優化資產結構。

在新形勢下,政府平臺公司需要立足于自身的發展戰略,展開對外部優質資產的收購;可采用并購、聯合、收購、控股、參股等多重形式,實現對外部優質資產的獲取及控制,增強公司可持續經營能力。

(三)項目開拓

在新形勢政府平臺公司不能大量獲取政府方的城市項目。要保障政府平臺公司的可持續融資及業務板塊構建就需要多渠道獲取優質項目,實現投資項目多元化。在項目開拓上主要有三個方面:

一是獲取政府投資項目。

政府平臺公司可以作為政府基礎設施項目、產業投資項目投資平臺來獲取項目。對于政府基礎設施項目可以作為代建及項目管理主體獲取項目;對于產業投資項目可以作為參與、控股主體履行產業投資引導職責,獲得對于項目的經營管理。

二是積極參與PPP項目。

政府平臺公司可以退平臺,不再作為政府融資平臺,可以參與投資PPP項目。國發42文對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的平臺公司,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。政府平臺公司作為社會資本參與PPP項目可以獲得具有正式契約回報機制的城市項目,優化資產結構,提升盈利水平。

三是努力發展綜合性項目。

政府平臺公司可以作為城市運營商,依托自身綜合的投資、建設、運營及產業發展能力,通過招商方式獲取綜合性的項目,如園區開發、片區開發、特色小鎮等項目。這樣既可以有效提升城市發展水平,也有利于平臺公司自身可持續發展。

(四)企業融資

前期政府平臺公司依托政府信用支持,以企業為主體進行多層次、多渠道、全方位的融資創新。同時得益于國家金融市場的支持,創新提供了大量融資工具為政府平臺公司所使用。政府平臺公司進行企業融資的工具包括銀行貸款、城投債、中票、短融資、信托、融資租賃等。這樣的融資創新總體上是以信用為基礎的債務運作,導致政府平臺公司負債率增長較快,財務杠桿過高,企業運營風險加大。

在新形勢下政府平臺公司融資要著力構建期限結構匹配的債務融資,并推動股權融資的發展。發展期限結構相匹配的債務融資就是要建立與城市項目投資期限相匹配的融資工具,包括企業債券、公司債券、永續債等,降低流動性貸款、短融等債務工具的使用。同時平臺公司要積極開展股權融資,提升資本實力,降低負債水平。政府平臺公司可通過引入大型投資機構或資金實力雄厚的大型企業,增加公司權益資本。與此同時,政府平臺公司應推動相關產業板塊的重組上市,組建產業投資基金,發展類REITS等。比較典型的案例是上海城投(集團)有限公司,一方面發行與業務板塊相匹配的企業債,另一方面將其持有城投控股、上海環境兩大產業板塊實現分立上市;并通過引入戰略投資者弘毅投資,設立誠鼎創拓股權投資基金,形成了股債市場貫通式的企業融資渠道。 

(五)項目融資

在前期的政府平臺公司融資運作中,項目和融資之間的關系聯系較弱,注重整體資金池的運用。在國家投融資體制改革創新下,就是要推動依托項目現金流及信用的融資工具的發展;這樣不僅能強化投資責任,還能在控制風險的同時提升收益。近期國家分別出臺了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》、《項目收益債券管理暫行辦法》、《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》 、《關于推進住房租賃資產證券化相關工作的通知》等政策,旨在加強以項目自身現金流為基礎的項目融資。

目前依托項目的融資工具主要包括:

1、存量項目TOT轉化。

對于已有的存量項目,政府平臺公司采取TOT方式將其轉移給社會資本,由地方政府收取特許經營費并將部分用于償還平臺公司為存量項目所借的債務,實現存量項目融資。如貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目,通過政府用市自來水公司經營性凈資產和在建工程總投資70%的轉讓價款來支付凱里市自來水公司應付工程款并承接其債權債務以化解存量債務。

2、資產證券化。

近年來資產證券化成為盤活存量資產的重要手段,政府平臺公司可選擇收費公路、橋梁、污水處理、水火電等經營性資產作為基礎資產,利用內外部增信和第三方擔保方式,從資本市場解決存量項目資金需求。如陜西省西咸新區灃西新城開發建設(集團)有限公司于2017年9月發行規模1億元的“西咸新區灃西新城綜合管廊租金資產支持專項計劃”,所募集的資金用于補充營運資金,有助于發行人盤活固定資產,繼續加大后期管廊建設。

3、房地產信托投資基金(REITS)。

針對不動產項目(例如購物中心、寫字樓、酒店及服務式住宅),政府平臺公司可以將商業地產和出租物業收入進行資產證券化,從而將未來的收入現金流變現為當前的現金流,實現對房地產項目的盤活。例如由云南城投集團2016年主導發行的“恒泰浩睿-彩云之南酒店58億資產支持證券”,其目標資產為北京新云南皇冠假日酒店及云南西雙版納避寒皇冠假日酒店物業,創新了城投公司項目融資方式。

4、項目收益債。

對于進入運營期的國家鼓勵類項目,項目實施主體或控制人還可以發行項目收益債,用于特定項目的投資與建設。例如2016年如東縣開泰城建投資有限公司發行期限7年、規模達12億元的棚戶區改造項目收益債。

四、新形勢下政府平臺公司融資創新實踐探索

在新形勢下政府平臺公司已經推動了一系列融資創新實踐額探索。某市新區一片區開發項目包括基礎設施、商業配套設施等,總投資30多億元。該新區管委會原安排政府平臺公司作為實施主體負責基礎設施項目的投融資建設;同時對于商業項目則通過招商進行市場化運作。未來政府通過商業項目實現的稅收再通過財政對于政府平臺公司進行投資資金支持。

在新形勢下原投資開發、融資路徑無法有效開展,需要進行融資創新。在此情況下,政府平臺公司進行市場化轉型,根據自身的發展戰略及業務運作能力整體性獲得整個片區開發項目,進行整體性的投資、建設及商業運營,獲得盈利收入。政府平臺公司引入建筑施工類大型企業,由大型企業負責項目工程總承包(EPC),并且大型企業以其對于轉型平臺公司的應收賬款債權作為基礎資產進行資產證券化融資。同時政府方作為股東,將根據政府平臺公司的投資戰略進行相應的增資。在這樣的創新運作下,實現了片區開發投融資的整體有效推進,并推動政府平臺公司的實體化、專業化運營轉型發展。

2019年09月02日

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