來源:李永生編輯


 一、引言

    混改不是地方政府和國企的一種任務或口號,衡量混改成敗的標準也不是數量上的取勝,環環督辦、層層加壓的政績觀必定帶來混改亂局。隨著國企改革紅利的不斷釋放和減稅降費政策效益的逐步顯現,2019年可謂是混改所有制改革的提質增效之年,混改將更加深化其內涵,更加注重質量和效果。在“雙百行動”的政策帶動下,城投公司已然成為地方國企混改的主戰場,其成敗與否直接影響著地方國企混改的進程。城投公司具有地方國企與城建投融資平臺雙重身份,其具有的歷史性特征決定了其在混改過程中既要遵循國企混改的一般法則,也要弄清自身的優勢與不足,找尋一條切實可行的混改路徑。

    二、城投混改之問題阻礙

     1、體制機制失衡,思想動力不足
    城投公司在市場化轉型前,尚未完全建立現代化企業制度,可謂是缺乏獨立性的法人主體,其決策權、領導權和監管權受制于財政、國資、住建等政府部門,導致政企不分、產權不清、權責不明、管理混亂等多種不利情況層出不窮,存在資產主要靠行政劃撥、業務以政府指令性任務為主、公司治理制衡有效性不足等體制機制失衡問題。盡管近年來很多城投公司逐步完成了市場化轉型,但其各種歷史性問題卻很難宿弊一清,體制機制的失衡成為城投公司在混合所有制進程中的重大阻礙。
    2資產結構不當,股權定價存疑

 城投公司因其業務的特殊性,長期進行區域基礎設施建設、土地整理開發、保障房建設等業務,積累了大量的土地、道路、房產等資源、公益類項目資產以及股權類資產,這一類資產的變現能力和收益能力相對匱乏。通過分析城投公司的財務報表,我們可以發現,城投公司的資產來源和構成主要存在以下問題:
   1)資產權屬不清,資產劃入未登記、交割,投資項目未能及時開展竣工決算等情況產生了資產產權歸屬問題,一旦交付、確權將可能導致凈資產的流失;
   2)資產構成單一,負債率高,有效資產匱乏,存貨、應收賬款、在建工程占據了流動資產和非流動資產的絕大部分;
   3)受限資產占比高,資產流動性差,大部分資產(包括土地、房產、應收賬款等)都已進行抵押或對外擔保,巨額的受限資產無法變現,加之過度負債,加劇了城投公司的經營風險;
   4)資產收益率低,現金流量不足,大量的公益性資產充實了城投公司賬面價值,突顯出來的主要問題就是其現金流量不足、資產收益率低。

在混改過程中界定企業價值評估一般范圍時,產權不清的資產將被劃為“待定產權資產”,雖可列入企業價值評估一般范圍內,但由于評估報告中需對其進行披露,投資人會將該內容作為其投資意愿與價格談判的參考因素;而產權清晰的資產又區分有效資產和無效資產,這將直接影響企業價值,對企業盈利能力不形成貢獻的無效資產則不能作為企業價值的組成部分或單獨評估計入企業價值并予以披露。由資產來源和構成缺陷導致的評估價值和賬面價值的巨大差異成為城投公司實施混改和價值評估的主要障礙。
    3業務基礎薄弱,吸引能力較差

一直以來大多數城投公司的主營業務為城市基礎設施建設等公益性業務,而公益性業務注重的是社會效益,很難用經濟性指標來衡量其經營水平和盈利能力。隨著市場化轉型的不斷推進,城投公司也逐步通過戰略布局和業務延伸,實現業務多元化發展,不斷涉足房地產、旅游、金融等競爭性領域,從純公益類國有企業向功能類國有企業轉變,實現企業整體經濟效益的提升。然而,由于資產證券化率低、業務運營時間短、市場化程度不高以及創新意識不足等原因,城投公司的原始積累和“后發優勢”并不能給其業務發展帶來更多優勢,即使是經營性業務,亦存在盈利模式傳統、現金流不足、融資渠道單一等問題。因此,城投公司的社會公益屬性和經營業務薄弱的特征與民營資本投資主體的追求經濟利益最大化的目標這一矛盾,導致城投公司在混改時缺乏對民營資本的吸引力。

    三、城投混改之關鍵所在

     1“評”在定價公允

混改項目的評估應以履行“三個責任”為己任,先知而后行。根據《企業國有資產交易監督管理辦法》(國務院國資委財政部令第32號)及各省市出臺的關于國有出資企業混合所有制改革的操作指引等要求,國有出資企業(包括國有企業、國有控股企業和國有實際控制企業)進行混合所有制改革時應在履行決策程序之后實施交易之前完成審計、評估工作,并按權限履行資產評估核準或備案手續。對于涉及產權轉讓的混合所有制改革,城投公司在對轉讓標的企業進行財務審計時,可根據產權交易的標的額大小,選擇進行全面審計或專項審計,涉及參股權轉讓不宜單獨進行專項審計的,城投公司應當取得轉讓標的企業最近一期年度審計報告。資產評估是產權交易的定價基礎。轉讓方可以在資產評估報告的基礎上根據標的企業的經營狀況綜合考慮掛牌價格,但交易雙方不得以交易期間企業經營性損益等理由對已達成的交易條件和交易價格進行調整,期間損益由受讓方承擔。對于涉及增資的混合所有制改革,標的企業董事會應以資產評估結果為基礎,結合意向投資方的條件和報價等因素審議選定投資方。
    2“混”在提質增效

 混合所有制改革為何而混?混合所有制改革的基礎是聚合各類資源、改善資本結構,而其意義在于認同市場機制,通過將市場化的機制與國有企業規范化的體制有效結合,激發國有企業的內生增長動力,探索出國企發展的新模式。因此,城投公司在混改投資者的選擇過程中,不能為混而混,而需要著重關注雙方是否能夠實現資源整合與優勢互補,應把創新企業體制機制、激發企業經營活力和潛力、提升企業業績和價值始終作為實施混改的核心目標。通過分析自身長期戰略需求和業務實際,城投公司才能更為準確地判斷實施混改的目的是需要引入資金把規模做大,還是需要引進先進技術和管理經驗把產業做實,或是需要拓展產業鏈把企業綜合競爭力做強,進而為其目標實現選擇更為匹配的投資人。
    3“改”在管理優化

混合所有制改革關鍵是“改”而不是“混”,混改不會“一混就靈”,也不能“一混就亂”,正所謂“混合容易,機制難改”。
    那么混改到底改什么?
    一改“資本結構”,通過“發新股、轉老股”引進戰略投資者進行產業布局和資本結構優化;二改“法人治理結構”,通過規范股東會、董事會、經理層和黨組織的權責關系,形成“三會一層”定位清晰、運轉有序、有效制衡、“形神兼備”的法人治理結構;三改“管控模式”,精簡機構,簡政放權,壓縮管理層級,將管理與生產分離,將業務和資源下沉,構建集團戰略管控和支撐響應、專業化子公司獨立運營的管控格局;四改“激勵約束機制”,不斷加快推進國資從“管人管事管資產”向“管資本”轉變,放權企業自主決定勞動用工,通過建立職業經理人契約管理制度和全員績效考核制度,全面推進全員競聘上崗,實行管理層和員工持股,建立健全激勵約束機制和引進退出機制。

    四、城投混改之實施保障

     1突破體制機制束縛,從上到下貫徹思想

國家應加快推進中央與地方財政事權與支出責任劃分改革,提高地方政府財政收入與支出的匹配程度,降低城市建設中地方政府對城投公司融資的依賴程度。地方政府需不斷推進投融資體制改革和國有資本授權經營體制改革,充分落實城投公司的經營自主權,一改原有國有資本監管越位、缺位、錯位之亂象,出資人代表機構應切實轉變職能和履職方式,堅持只對集團公司層面實施監管和產權管理,不干預集團公司及下屬各級子公司的具體經營活動。地方政府在簡政放權的基礎上,應切實履行審批監管職責,做好項目前期可行性論證工作,按照因地施策、因業施策的原則,不急于求成,不設時間表,穩步推動城投公司混改所有制改革。
    2增加地方政府支持,提高資產收益能力

在理順中央與地方、政府與城投之間關系的基礎上,地方政府需增加對城投公司的支持力度,加大有效資產的投入,提高其資產收益能力。一方面,地方政府對于城投公司應禁止承諾性支持,維持資產性支持和債務性支持,增加收入性支持,以改善城投公司資本結構,增強融資能力,改善公司盈利狀況,緩解公司流動性壓力,降低財務風險;另一方面,地方政府應在區分公益性項目經營屬性的基礎上選擇投資方式,對于非經營性項目,應以政府投資為主;對于準經營性和經營性項目可通過市場競爭或授權經營(ABO)等方式交由城投公司運作,根據項目財務收益情況,政府可采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式,給予城投公司資金上的支持。
    3增強政府職能監管,穩妥推動混改進程

混改不單是國有資本與非公資本的簡單混合,更是二者的有效融合。既然是兩種資本融合的過程,必然涉及組織流程、管理機制和商業模式等方面的再造,這也就有可能帶來機制融合不暢、國有資產流失、國有資本管控難度加大等風險。因此,在混改過程中,應加強和完善國有資產監管職能,合法合規履行決策審批流程,注重事前事中事后監管并重,扎實穩妥推進混合所有制改革。

 

2019年10月14日

城投,還會好嗎
關于濟南城投轉型發展的調研報告

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混則先知后行 改則穩中取勝——城投公司混改關鍵問題分析

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